naar aanleiding van het verzoek van:
1. [Verzoekers]
over het aanvankelijk oordeel van
2. de Directeur Generaal van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Procesverloop
Op 28 september 2023 hebben Verzoekers een klacht ingediend bij de Commissie van Toezicht van het RIVM (hierna: CvT) over een mogelijke schending van wetenschappelijke integriteit in twee publicaties van het RIVM.
Naar aanleiding van deze klacht is een Klachtencommissie Wetenschappelijke Integriteit (hierna: KWI) ingesteld.
De KWI heeft de Directeur-Generaal van het RIVM (hierna: de DG) op 22 februari 2024 geïnformeerd dat zij afziet van verdere behandeling van de klacht omdat de klacht niet tot het oordeel kan leiden dat het handelen van betrokkenen een schending van de wetenschappelijke integriteit behelst.
De DG heeft Verzoekers op 21 maart 2024 geïnformeerd dat het bestuur zich aansluit bij het oordeel van de KWI dat van een inbreuk op de wetenschappelijke integriteit geen sprake kan zijn en dat het Verzoekers vrijstaat om binnen zes weken een second opinion aan te vragen bij het Landelijk Orgaan Wetenschappelijke Integriteit (hierna: LOWI).
Verzoekers hebben het LOWI op 26 april 2024 verzocht advies uit te brengen over dit aanvankelijk oordeel van de DG.
Het LOWI heeft partijen op 2 mei 2024 geïnformeerd dat het verzoek voor inhoudelijke behandeling in aanmerking komt. Daarbij heeft het LOWI de DG gevraagd om schriftelijk te reageren op de procedurele punten die Verzoekers in hun verzoekschrift aan het LOWI naar voren hebben gebracht.
Op 16 mei 2024 heeft de DG zijn reactie bij het LOWI ingediend.
Deze reactie is ter informatie met Verzoekers gedeeld.
Het LOWI heeft op 27 mei 2024 aan partijen laten weten dat het de procedurele aspecten die door Verzoekers zijn opgeworpen en de reactie daarop van de DG een belangrijk element in deze zaak vindt en dat dit daarom op de eerstvolgende vergadering van het LOWI zal worden besproken.
Deze vergadering vond plaats op 14 juni 2024. Hierin heeft het LOWI besloten direct tot advisering aan de DG over te gaan.
Overwegingen
Inleiding
1. Verzoekers klagen over een figuur in een publicatie van het RIVM. Deze figuur geeft een verband weer tussen blootstelling aan geluid vanwege een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling en hinder voor omwonenden. Omdat de figuur is overgenomen uit een eerder RIVM-rapport, ziet de klacht ook op dat eerdere RIVM-rapport. De auteurs van deze publicaties – voor zover werkzaam bij het RIVM – worden in het vervolg van dit advies ‘Betrokkenen’.
2. De klacht luidt kort gezegd dat met de figuur niet eerlijk is weergegeven dat er twijfels en onzekerheden zijn over het daarin gepresenteerde verband tussen blootstelling aan geluid en ervaren hinder, terwijl die twijfels en onzekerheden nadrukkelijk zijn te vinden in bronnen waarnaar wordt verwezen in de eerste RIVM-publicatie waarin de figuur staat opgenomen. Volgens Verzoekers wordt hiermee norm 53 van de Nederlandse gedragscode wetenschappelijke integriteit 2018 (hierna: gedragscode) geschonden die luidt: “Wees eerlijk in publieke communicatie en helder over de beperkingen van het onderzoek en van de eigen expertise. Communiceer pas over onderzoeksresultaten aan het algemene publiek als er voldoende zekerheid over de resultaten bestaat”.
Voorafgaande melding
3. Twee maanden voorafgaand aan de klacht hebben Verzoekers bij de CvT en de vertrouwenspersoon een melding gedaan over de figuur in kwestie en over twee andere passages in een RIVM-publicatie. In overleg tussen de voorzitter van de CvT en de vertrouwenspersoon werd besloten dat de vertrouwenspersoon in gesprek zou gaan met Verzoekers om de aard van de melding te verhelderen en om hen in contact te brengen met de auteurs van de publicatie. Dit contact heeft geleid tot aanpassingen in de publicatie. Deze aanpassingen hebben echter niet alle bezwaren van Verzoekers weggenomen. Daarom hebben zij vervolgens deze klacht ingediend.
Voorlopig oordeel over de klacht
4. De KWI overweegt dat de meest recente RIVM-publicatie die de figuur bevat waarover wordt geklaagd, vooral moeten worden gelezen als beschrijving van de onderbouwing van het Nederlandse beleid en niet als samenvatting van de wetenschappelijke kennis over dit onderwerp. Ditzelfde geldt volgens de KWI voor de eerdere RIVM-publicatie waaraan de figuur en de tekst zijn ontleend. Van een inbreuk op de wetenschappelijke integriteit kan daarom geen sprake zijn en het ontbreken van informatie over onzekerheid kan het RIVM daarom niet worden verweten, aldus de KWI.
5. De DG sluit zich aan bij de overweging van de KWI dat van een inbreuk op de wetenschappelijke integriteit geen sprake kan zijn en dat de klacht niet kan leiden tot het oordeel dat het handelen van Betrokkenen een schending van de wetenschappelijke integriteit behelst. Daarom kan worden afgezien van verdere behandeling van de klacht op grond van paragraaf 5.4, onder nr. 7, sub c, van de gedragscode, aldus de DG in navolging van de KWI.
Verzoek
Procedureel
6. Verzoekers betogen dat de klacht niet met de vereiste zorgvuldigheid is behandeld, omdat zij in strijd met de klachtenregeling van het RIVM niet zijn gehoord. Ook wijzen zij op de (adviserende) rol die de vertrouwenspersoon heeft gespeeld bij de beoordeling van de klacht. Verzoekers geven aan welke input, die zij bij de KWI hadden willen leveren, nu niet is meegenomen bij de beoordeling van de klacht.
Inhoudelijk
7. Verzoekers betogen verder dat de aanpassingen die de auteurs hebben doorgevoerd niet het inhoudelijke bezwaar van de klacht wegnemen.
8. Verzoekers kunnen zich verder niet vinden in de passage in het advies van de KWI dat het ontbreken van informatie over onzekerheid ‘het RIVM niet kan worden verweten’. Volgens Verzoekers wordt hiermee miskend dat de normen uit de gedragscode zich richten tot de onderzoekers en niet tot ‘het RIVM’.
9. Verzoekers betogen tot slot dat de publicaties waarover zij klagen bij de lezer de indruk wekken dat sprake is van wetenschappelijk onderbouwde opvattingen en dat die publicaties in beleidsstukken ook zo worden gebruikt. Als de publicaties vooral moeten worden gelezen als beschrijving van de onderbouwing van het Nederlandse beleid, en niet als samenvatting van de wetenschappelijke kennis, dan zou dit onmiddellijk moeten leiden tot rectificatie van beide publicaties.
Reactie DG op procedurele bezwaren Verzoekers
10. Op verzoek van het LOWI heeft de DG gereageerd op de procedurele bezwaren van Verzoekers.
11. Deze reactie luidt dat de KWI het niet nodig achtte om klagers, beklaagden en belanghebbenden of geluidsdeskundigen te horen om tot oordeelsvorming over de klacht en daarmee tot een advies aan de DG te kunnen komen. Volgens de DG was de KWI op grond van de klachtenregeling van het RIVM ook niet gehouden om klagers (thans: Verzoekers) te horen, omdat de klacht niet in behandeling is genomen. Volgens de DG is de klacht niet (verder) in behandeling genomen, aangezien de KWI tot de conclusie kwam dat de klacht niet kan leiden tot het oordeel dat het handelen van betrokkenen een schending van de wetenschappelijke integriteit behelst.
12. De DG herhaalt in zijn reactie verder het (inhoudelijke) standpunt van de KWI, waarop het aanvankelijk oordeel is gebaseerd, dat de publicaties vooral gelezen moeten worden als beschrijving van de onderbouwing van het Nederlandse beleid.
Beoordeling LOWI
13. Uit artikel 14, lid 1, van het Reglement LOWI 2022 volgt dat het LOWI beoordeelt of het voorlopig oordeel voldoet aan de daaraan uit een oogpunt van zorgvuldige klachtbehandeling te stellen eisen.
Taakverdeling vertrouwenspersoon en KWI
14. Uit het KWI-advies aan de DG blijkt dat de KWI tijdens de behandeling van de klacht advies heeft gevraagd aan de vertrouwenspersoon die betrokken is geweest bij de eerdere melding en die klagers (thans Verzoekers) en beklaagden met het oog op bemiddeling met elkaar in contact heeft gebracht. Dit verzoek om advies ging “met name over de vraag of hier inderdaad sprake zou kunnen zijn van een inbreuk op de wetenschappelijke integriteit”. Blijkens het KWI-advies aan de DG heeft de vertrouwenspersoon geadviseerd dat eerder sprake lijkt te zijn van “een verschil van interpretatie c.q. professioneel inzicht”, maar dat het wenselijk is om hierover een externe deskundige te raadplegen. De KWI heeft hierop verschillende externe deskundigen benaderd, maar die bleken op een of andere manier betrokken te zijn geweest bij de gebruikte rapporten en/of beleidsvoorbereiding. Daarom heeft de KWI uiteindelijk afgezien van het raadplegen van een externe deskundige.
15. Na twee vergaderingen over de klacht heeft de KWI de vertrouwenspersoon nogmaals om advies gevraagd. Ditmaal betrof het de vraag of een relevante passage in de ogen van de vertrouwenspersoon gelezen moet worden als een beschrijving van de onderbouwing van het Nederlandse beleid of als samenvatting van wetenschappelijke kennis over het onderwerp. De vertrouwenspersoon adviseerde hierop dat de eerste leeswijze naar zijn mening het meest voor de hand ligt, en dat van een inbreuk op de wetenschappelijke integriteit daarom geen sprake kan zijn. Dit inhoudelijke standpunt vormt de kern van het advies van de KWI en van het daarop gebaseerde aanvankelijk oordeel van de DG.
16. Naar het oordeel van het LOWI is met deze gang van zaken de taak van de vertrouwenspersoon onvoldoende gescheiden van de taak van de KWI. Een vertrouwenspersoon fungeert als laagdrempelig aanspreekpunt bij kwesties van wetenschappelijke integriteit. Een vertrouwenspersoon probeert te bemiddelen als daartoe mogelijkheden lijken te bestaan en wijst een klager de weg naar het indienen van een formele klacht als de bemiddeling niet slaagt. Een vertrouwenspersoon heeft vervolgens geen taak of rol meer bij de beoordeling van een formele klacht zodra die eenmaal is ingediend. Die taak is belegd bij de KWI die de klacht moet onderzoeken en advies moet uitbrengen aan de DG over de gegrondheid van de klacht. Beide taken moeten van elkaar gescheiden blijven (zie ook overweging 6 in LOWI-advies 2013-02). De reden hiervan is onder meer dat voor beide taken verschillende deskundigheid is vereist en verschillende kwaliteitseisen gelden. Verder is van belang dat, hoewel ook een vertrouwenspersoon zich een oordeel kan vormen over vragen van wetenschappelijke integriteit, vermenging van rollen schijn van partijdigheid in de hand kan werken.
17. Uit artikel 4 van de Klachtenregeling van het RIVM blijkt dat de KWI een schriftelijke rapportage kan verlangen van de vertrouwenspersoon waarin de belangrijkste bevindingen tijdens het bemiddelingstraject zijn samenvat. Hoewel ongebruikelijk, hoeft deze bepaling niet in strijd te zijn met de hierboven uiteengezette taakverdeling tussen de KWI en vertrouwenspersoon. Het vragen om inhoudelijk advies door een commissie wetenschappelijke integriteit over een klacht aan de vertrouwenspersoon gaat echter verder dan de schriftelijke rapportage bedoeld in artikel 4. Nu beide taken en rollen van elkaar gescheiden moeten blijven, past het naar het oordeel van het LOWI niet bij een zorgvuldige behandeling van de klacht dat de KWI de vertrouwenspersoon om (inhoudelijk) advies vraagt zoals in deze zaak tot twee keer toe is gebeurd.
Hoor en wederhoor
18. Een zorgvuldige klachtbehandeling vereist dat het beginsel van hoor en wederhoor wordt toegepast waarbij het uitgangspunt is dat partijen in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Dit beginsel is echter niet absoluut. Onder omstandigheden is het mogelijk om hiervan af te wijken. Vast staat dat klagers (thans: Verzoekers) en de wetenschappers waarover zij hebben geklaagd niet zijn gehoord. Het LOWI ziet zich daarom voor de vraag gesteld of het voor de KWI in dit geval mogelijk was om af te wijken van het beginsel van hoor en wederhoor.
19. Het LOWI is van oordeel dat deze vraag met ‘nee’ moet worden beantwoord en dat de KWI partijen ten onrechte niet heeft gehoord. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
19.1. Het LOWI volgt de DG niet in zijn standpunt dat de KWI de klacht niet in behandeling heeft genomen en dat zij daarom niet was gehouden om partijen te horen. Uit artikel 4 van de Klachtenregeling van het RIVM volgt dat de KWI klachten in behandeling neemt die kort gezegd voldoende duidelijk zijn omschreven en de naam en functie van klager bevat. Uit het dossier blijkt niet dat aan deze vereisten niet zou zijn voldaan. Bovendien constateert het LOWI op basis van het KWI-advies dat de klacht inhoudelijk is beoordeeld om tot de conclusie te kunnen komen dat van schending van de wetenschappelijke integriteit geen sprake kan zijn. De duur van de procedure (bijna vijf maanden) en de omstandigheid dat de KWI tot twee keer toe inhoudelijk advies heeft gevraagd, stroken ook niet met een beeld dat de inhoudelijke beoordeling slechts een lichte inhoudelijke toets betrof om vast te kunnen stellen dat de klacht kennelijk ongegrond is en dat hoor en wederhoor daarom niet nodig zou zijn.
19.2. Dat de KWI het voor haar oordeelsvorming niet nodig achtte om partijen te horen, zoals de DG heeft gesteld, is naar het oordeel van het LOWI onvoldoende reden om van het toepassen van hoor en wederhoor af te zien. Het horen van partijen heeft niet alleen de functie van informatievoorziening voor de KWI, maar heeft ook tot doel dat partijen de gelegenheid krijgen om hun standpunt te onderbouwen. In dit geval zijn beklaagden in het geheel niet in de gelegenheid gesteld om op de klacht te reageren, laat staan dat partijen in de gelegenheid zijn gesteld om over en weer op elkaars standpunt te reageren. Evenmin zijn partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op het inhoudelijke standpunt waarop het KWI-advies en later het aanvankelijk oordeel is gebaseerd, te weten dat de publicatie geen weergave van wetenschappelijk onderzoek is maar van onderbouwing van Nederlands beleid. Dit had naar het oordeel van het LOWI wel gemoeten.
Conclusie en advies
20. Het LOWI is van oordeel dat de klacht van Verzoekers niet met de vereiste zorgvuldigheid is behandeld, nu de taak van de vertrouwenspersoon onvoldoende is gescheiden van de taak van de KWI en het beginsel van hoor en wederhoor ten onrechte niet is toegepast. Het verzoek is gegrond.
21. Het LOWI zal, nu in de procedure bij het LOWI geen inhoudelijk debat tussen partijen heeft plaatsgevonden, zelf geen onderzoek instellen naar de klacht van 28 september 2023, maar de DG adviseren het onderzoek naar de klacht te heropenen. Aan de beoordeling van de inhoudelijke gronden van het verzoek (zie overweging 7 tot en met 9) komt het LOWI daarom niet meer toe.
22. Het LOWI zal de DG ook adviseren om de Klachtenregeling van het RIVM te herzien, zodat verschillende procedurele zorgvuldigheidsvereisten hierin worden opgenomen ten behoeve van de behandeling van eventuele toekomstige klachten. Het LOWI adviseert hierbij het Landelijk Model Klachtenregeling van UNL, versie januari 2023, als voorbeeld te gebruiken. Dit model kan waar nodig worden aangepast aan de situatie van het RIVM.
ADVIES
Het Landelijk Orgaan Wetenschappelijke Integriteit:
I. verklaart het verzoek gegrond;
II. adviseert de DG om het onderzoek naar de klacht te heropenen en:
a. de KWI te vragen om de klacht opnieuw te behandelen met inachtneming van dit advies;
b. de KWI te vragen om daarna opnieuw aan de DG te adviseren;
b. na ontvangst van het KWI-advies opnieuw een aanvankelijk oordeel vast te stellen;
III. adviseert de DG om de “Klachtenregeling en Vertrouwenspersoon Wetenschappelijke Integriteit RIVM” te (laten) herzien met inachtneming van hetgeen in overweging 22 van dit advies is overwogen.
Aldus vastgesteld op 25 juni 2024 door mr. E.J. Daalder, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Zweistra, ambtelijk secretaris.
